Danıştay 6. Daire, Esas No: 2018/4085, Karar No: 2021/14499

KARAR DÜZELTME İSTEMİNDE
BULUNAN (DAVALI) : …Belediye Başkanlığı – …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACILAR) :1-…Mirasçıları;
…, … 2-…Mirasçıları;
…, …, …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararın onanmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 27/12/2017 tarih ve E:2013/5219, K:2017/11804 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir ili, Karabağlar ilçesi, …Mahallesi, …pafta, …ada, …sayılı parselin üzerindeki “resmi tesis alanı” şerhinin kaldırılması yönünde uygulama imar planı değişikliği için yapılan başvurunun zımmen reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle iptali istemiyle açılmıştır.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …. İdare Mahkemesince; dava konusu taşınmazın 20 yılı aşkın bir süredir imar planında kullanım kararının kamusal nitelikli olarak belirlendiği (resmi tesis alanı – karakol yeri – kamu lojmanı), halen imar programına alınmayarak kamulaştırılmadığı ve ne zaman kamulaştırılacağının da belli olmadığı, kaldı ki güvenlik hakkı – mülkiyet hakkı – sosyal hak arasındaki ayrım ve bunların birbirine öncelik durumu gözetilmeksizin karakol ile lojman kullanımının birbirinin alternatifi olarak ele alındığı ve halen dahi taşınmazın hangi amaçla kullanılacağı hususunun (lojman-karakol) belirsiz olduğu, bir kısım kamu personelinin (emniyet mensuplarının) gelecekteki muhtemel konut gereksinimini karşılama adına davacı açısından mevcut ve kesin bir nitelik taşıyan mülkiyet hakkından doğan tasarruf özgürlüğünün sınırlandırıldığı, bunun Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile Anayasa’da güvence altına alınan mülkiyet hakkının özünü zedeler nitelikte olduğu ve kamusal yarar ile bireysel fedakarlık arasındaki oranın davacı aleyhine bozulduğu görüldüğünden, taşınmazın kullanım kararının davalı idarece yeniden güncellenerek dava konusu taşınmazın tahsisli bulunduğu İzmir İI Emniyet Müdürlüğü’nün bu alana “karakol (lojman olarak değil)” yapma gereksiniminin bulunup bulunmadığı sorgulanarak, karakol gereksiniminin bulunmaması halinde bu alanı davacıların kullanıma sunacak şekilde plan değişikliğine gidilmesi gerektiği, nitekim planlama yetki ve sorumluluğunun davalı idarede olduğu ve planlamanın çok yönlü, teknik ve bütüncül bir çalışmayı zorunlu kıldığı, bu nedenle de plan değişikliğini hazırlama külfetinin davalı idareye ait olduğu açık olduğundan, davacıların taşınmazları üzerindeki kısıtlılığın kaldırılmasına yönelik başvurusu üzerine hiçbir inceleme ve araştırma yapılmaksızın, davacıları plan hazırlamaya zorlayarak ve hazırlanan bu planı da yeterli görmeyerek başvuruyu reddeden davalı idare işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Davalının temyiz başvurusu üzerine Danıştay Altıncı Dairesince, temyize konu karar hukuk ve usule uygun bulunmuş ve kararın onanmasına karar verilmiştir.

KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI : Davalı tarafından, imar planlarının ancak zorunluluk bulunması haline ve kamu yararı amacıyla değiştirilebileceği ileri sürülerek Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın düzeltilmesi istenilmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …DÜŞÜNCESİ : Karar düzeltme isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Altıncı Dairesinin 27/12/2017 tarih ve E:2013/5219, K:2017/11804 sayılı kararı kaldırılarak uyuşmazlık yeniden incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Davacı tarafından, İzmir ili, Karabağlar ilçesi, …Mahallesi, …pafta, …ada, …sayılı parselin 1987 yılından beri “resmi tesis alanı/karakol yeri” olarak planlı olduğu, İzmir Valiliğine yapılan başvuruya verilen cevapta taşınmazın tasarruf tedbirleri kapsamında kamulaştırılamayacağının bildirildiği, bu sebeple “resmi tesis şerhinin” kaldırılması gerektiği istemiyle 15/10/2010 tarihinde Karabağlar Belediye Başkanlığına başvuru yapılmıştır.
Karabağlar Belediye Başkanlığınca 21/10/2010 tarihinde verilen cevapta plan değişikliği isteminin görüşülebilmesi için bazı eksikliklerin tamamlanması gerektiği bildirilmiştir. Davacı 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği hazırlatılarak bu planın kabulü için 20/01/2011 tarihinde başvuru yapılmış, başvurunun zımnen reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13.maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” hükmüne, “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35. maddesinde: “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.” hükmüne, “Yargı yolu” başlıklı 125.maddesinin 4.fıkrasında, “Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.” hükmüne yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin Ek 1 Nolu Protokolünün “Mülkiyetin korunması” başlıklı 1. maddesinde: “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.” hükmüne yer verilmiştir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından çeşitli kararlarda Sözleşme Eki 1 Nolu Protokolün 1. maddesi değerlendirilmiştir. N.A. ve Diğerleri Türkiye Davasında (Başvuru No:374451/97): “Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, içtihadına göre özü itibariyle mülkiyet hakkını güvence altına alan Ek 1 Nolu Protokolün 1. maddesinin üç farklı kural içerdiğini hatırlatmaktadır. (Bkz. Özellikle 21 Şubat 1986 tarihli James ve diğerleri- Birleşik Krallıklar Kararı, A serisi no:98-B, s.29-30, 37). Birinci paragrafın birinci bendinde açıklanan ve genel bir niteliği olan birinci kural, mülkiyet hakkına riayet edilmesi ilkesini belirtmektedir. Aynı bendin ikinci cümlesinde yer alan ikinci kural mülkiyet hakkının kısıtlanmasını düzenlemeyi amaçlamakta ve bu kısıtlamayı da bazı koşullara bağlamaktadır. İkinci bentte yer alan üçüncüsü ise, Sözleşmeci Devletlere diğerlerinin yanısıra genel menfaate uygun olarak malların kullanımını düzenleme yetkisini tanımaktadır. Mülkiyet hakkına ihlallerin özel örneklerini oluşturan ikinci ve üçüncü kurallar, birincisi tarafından yer verilen ilke ışığında değerlendirilmelidir (Bkz. Bruncrona- Finlandiya, No:41673/98, 65-69, 16 Kasım 2004 ve Broniowski- Polonya, No:31443/96, 134, 22 Haziran 2004).
Anılan Mahkeme bu kapsamda, kamu yararının gerektirdikleri ile kişisel hakların korunması arasında hüküm sürmesi gereken adil dengenin bozulmaması gerektiğini belirtmekte (Karaman Türkiye Davası Başvuru No:6489/03), mülkiyetten mahrum edilme durumunda, ihtilaflı müdahalenin istenilen doğru dengeyi sağlayıp sağlamadığı ve özellikle başvuran üzerinde orantısız bir yük oluşturup oluşturmadığı yönlerinden yaklaşım göstermektedir (Temel Conta San. ve Tic. A. Ş.Türkiye Davası Başvuru No:46651/04).
3194 sayılı İmar Kanununun “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali” başlıklı 10. maddesinde, “Belediyeler imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur.
İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrımenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.” hükmü yer almıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun idari yargı yetkisinin sınırını belirleyen 2 .maddesinin 2. fıkrasında; “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Umumi hizmetlerin görülmesi için gerekli taşınmazların tedarik edilebilmesi için ilgili idarelere kanunlarla tanınan yetkiler bireylerin mülkiyet hakkını kısıtlamaktadır. Kamu yararı ile bireysel fayda arasında çatışma bulunduğundan demokratik toplumların hukuk sistemlerinin tümünde iki unsur arasında denge sağlanması amacı güdülmüştür. İmar işlemleri yönünden de ilgililerin mülkiyet haklarının kısıtlanması söz konusu olabilmektedir. Bu bağlamda ülkemizde anayasal güvence altına alınan mülkiyet hakkının sınırlanması yine aynı maddede öngörülen ilkelere bağlı kılınmıştır. İmar işleriyle ilgili olarak da, bu ilkelere uygun düzenlemeler içeren 3194 sayılı Kanunla, taşınmaz mülkiyetinin kısıtlanma şekilleri ve sınırları belirlenmiştir.
Özel mülkiyet hakkının korunması gereken temel insan hakları arasında bulunduğu, Anayasa ve uluslararası sözleşmelerde mülkiyet hakkını korumaya yönelik düzenlemelere yer verildiği, bu düzenlemelerde mülkiyet hakkına müdahalelerin olabileceğinin öngörüldüğü, ancak bu müdahalelerde kamu yararı gerekçesi, kanuni düzenleme gereği ve ölçülülük ya da orantılılık gibi uluslararası hukukun genel ilkelerinin varlığının dikkate alınması gerektiği, aksi durumda müdahalenin mülkiyet hakkı ihlaline neden olacağı kabul edilmiştir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararları ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatlarıyla da bu hususların açık bir şekilde ortaya konulduğu görülmektedir.
Takdir yetkisi çerçevesinde söz konusu kamu yararı amacının gerçekleştirilmesi yönünden belirtilen fiili ve hukuki engeller sebebiyle davacıların makul ve belirli bir süre boyunca bu kısıtlamalara katlanabileceği, ancak bu sürenin uzaması hâlinde söz konusu kısıtlamaların taşınmaz malikine yüklenen külfeti ağırlaştıracağı, bu durumda da kısıtlılık süresinin uzamasına bağlı olarak davacıların kısıtlanmadan doğan zararının tazmini istemiyle dava açabileceği, kısıtlılık iddiasının bu davanın konusunu oluşturacağı, idarenin tasarrufları nedeniyle oluşan bu zararları ödemesinin hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu hususu izahtan varestedir.
Öte yandan, yargı yetkisinin işlemlerin hukuka uygunluk denetimiyle sınırlı olduğu, takdir yetkisini kısıtlayacak kararlar verilemeyeceği dikkate alındığında, dava konusu ret işlemi hakkında bu aşamada verilecek bir kararın idarenin takdir yetkisini kısıtlama, yerindelik denetimi yapma ve idareyi işlem yapmaya zorlama anlamına geleceği tabiidir. Kamu yararı ve kamu hizmeti gereklerinin bulunması halinde plan değişikliği yapmak ya da İmar Kanununda belirtilen diğer yolları kullanmak konusunda takdir yetkisi bulunan idareyi, plan değişikliği yapmaya yargı kararıyla zorlama imkanı olmadığı açıktır.
Bununla birlikte, davacının maliki olduğu taşınmazın 1/1000 ölçekli uygulama imar planında resmi tesis alanı olarak belirlendiği 16/09/1987 tarihinden beri mülkiyet hakkı üzerindeki kısıtlılığın devam ettiği ve davacının da bu kısıtlılığın giderilmesi amacıyla görülmekte olan davayı açtığı anlaşılmaktadır. Ancak idarenin bu kısıtlılığı gidermesi için plan değişikliği tek çözüm yolu değildir. 3194 sayılı Kanun, umumi hizmetlerin görülmesi için ihtiyaç duyulan taşınmazları elde edebilmesi için idareye çeşitli alternatifler sunmuştur. İdareler şartların gereklerine göre bu alternatifler arasından seçim yapabilir. Plan değişikliği dışındaki bu alternatifler taşınmazın bulunduğu alanda 3194 sayılı Kanunun 18.maddesi uyarınca parselasyon yapılması, kamulaştırma, trampa şeklinde sıralanmaktadır.
Bu durumda, kamulaştırma, parselasyon işlemleri, trampa gibi birden çok uygulama aracının kullanımı değerlendirilmeden plan değişikliği talebinin reddine ilişkin dava konusu işlemin iptali yolunda verilen temyize konu İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin …. İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 27/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.