Danıştay 10. Daire, Esas No: 2016/15606, Karar No: 2021/5869

DAVACI : … Enerji Üretimi Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı (Mülga … Bakanlığı)
VEKİLİ : …

DAVANIN ÖZETİ : 25/06/2016 tarih ve 29753 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2012/1)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (Tebliğ No:2016/2)’ in 2. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, 30/04/2015 tarihinde TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından güneş enerjisine dayalı elektrik üretim tesisi kurmak üzere yapılan yarışmaya teklif vererek Karaman Bölgesindeki toplam 38 MW kapasitesinin 33,124 MW kısmının kullanım hakkını elde ettiği, bu proje için 84.631.820,00 TL katkı payı ödemeyi kabul ve taahhüt ettiği, söz konusu ihaleye katkı payı teklifi verirken mevcut teşvik sistemi ile yatırımda kullanılacak makine ve teçhizat için devlet tarafından kapsama dahil edilmiş bulunan teşvik unsurlarının göz önünde tutulduğu, ihale tarihinden sonra 19/11/2015 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2015/9 sayılı Tebliğ ile “ithal güneş panelleri”nin ithalatta gözetim uygulaması kapsamına alındığı, kg başına 35 USD olarak belirleme yapıldığı, bu durumun yatırım teşvik belgesi olmayan yatırımcıya ciddi bir külfet getirdiği, diğer yandan dava konusu edilen Tebliğ hükmü ile “ithal güneş panelleri”nin yatırım teşvik kapsamından çıkarıldığı, lisansa tabi bir proje için bağlantı hakkı kazandığı ancak henüz ön lisans başvurusu yapmadığından projesi kapsam dışında bırakıldığı takdirde teşvik belgesi ile sağlanan haklardan yararlanamayağı, yapılacak güneş paneli ithalatının gözetime tabi tutulduğu, mal bedeli kadar Katma Değer Vergisi ödemek zorunda kalınacağı için taahhüt ettiği miktarı ödemesi ve projeyi tamamlamasının imkansız hale geleceği, dolayısıyla ihale tarihi olan 30/04/2015 tarihindeki yatırım teşvik koşullarından yararlanmasının kazanılmış hakkının gereği olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olması nedeniyle iptalinin gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu Tebliğ hükmünün yürürlüğe girmesi sonrasında, satın alınmış güneş panelleri için olası beklentilerin karşılanması bakımından, 27/08/2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/3 sayılı Tebliğ ile “Geçici Madde 2 – (1) Güneş enerjisi santrali yatırımları kapsamında 25/06/2016 tarihinden önce, a) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulundan lisans veya ön lisans almış olan firmalarca temin edilecek güneş panellerinin, b) Türkiye’ye sevk edilmek üzere yatırımcı firma adına bir taşıma belgesi düzenlenerek yüklemesi yapılmış olan güneş panellerinin, teşvik belgesi kapsamında ithal edilmesine ilişkin talepler, bu Tebliğin yayımı tarihinden itibaren otuz gün içerisinde müracaat edilmesi halinde Bakanlıkça değerlendirilir.” hükmünün getirildiği, davacı şirketin bu tarih itibarıyla, teşvik belgesi düzenlenmesi başvurusu bulunmadığı gibi lisans veya ön lisans için de bir müracaatının mevcut olmadığı, yurt dışından temin edilecek güneş panellerinin teşvik kapsamından çıkarılmasının, İthalatta Gözetim Kararını destekleyen ekonomik kararlar açısından istikrarlı bir karar olduğu, idari makamların, toplumsal talepler ve ekonomik gerekler uyarınca kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla düzenlemeler yapmasının doğal olduğu, ancak kişilere göre değişebilecek tüm beklentiler dikkate alınarak hukuki düzenleme yapılmasının mümkün olmadığı, sonuç itibarıyla dava konusu Tebliğ hükmünün, mevzuata uygun olup ülkemiz ekonomik hedef ve politikalarının belirlenmesi görev ve yetkisi dahilinde yapılan bir düzenleme olduğundan haksız ve hukuki dayanağı olmayan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 25/06/2016 tarih ve 29753 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ (Tebliğ No: 2012/1)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (No: 2016/2)”in 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2012/1 nolu Tebliğ; Kalkınma planları ve yıllık programlarda öngörülen hedefler doğrultusunda tasarrufların katma değeri yüksek yatırımlara yönlendirilmesine, üretim ve istihdamın artırılmasına, uluslararası rekabet gücünü artıracak ve araştırma- geliştirme içeriği yüksek bölgesel ve büyük ölçekli yatırımlar ile stratejik yatırımların özendirilmesine, uluslararası doğrudan yatırımların artırılmasına, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılmasına, kümelenme ve çevre korumaya yönelik yatırımlar ile araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 4/5/1964 tarihli ve 474 sayılı Kanunun 2 nci, 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Kanunun ek 3 üncü, 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Kanunun ek 2 nci, 25/10/1984 tarihli ve 3065 sayılı Kanunun 13 üncü ve geçici 30 uncu, 3/6/2011 tarihli ve 637 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 11 inci ve 26 ncı maddeleri ile 13/6/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kanunun 32/A maddesine göre, Bakanlar Kurulu’nca 15/6/2012 tarihinde verilen Karar uyarınca çıkarılmıştır.
Dava konusu 2016/2 nolu tebliğin 2. maddesi ile Teşvik belgesi kapsamında değerlendirilmeyecek harcamalar başlıklı 8 inci maddesinin ikinci fıkrasına “Yurtdışından temin edilecek güneş panelleri” eklenmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, yerli üretim alanı bulunan ve dampingli ithalata karşı ithalat politikaları kapsamında güneş paneli sektörü için yürürlüğe konulan İthalatta Gözetim ve Haksız Rekabetin önlenmesi uygulamalarının desteklenmesi amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idareye tanınan yetki çerçevesinde kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun biçimde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan; 2016/3 nolu Tebliğ ile olası mağduriyetleri önlemek için bir geçiş hükmü getirildiği gözönüne alındığında, kazanılmış hak ilkesine aykırı bir durum da söz konusu değildir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket, 30/04/2015 tarihinde TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından güneş enerjisine dayalı elektrik üretim tesisi kurmak üzere yapılan yarışmaya teklif vermiş, Karaman Bölgesindeki toplam 38 MW kapasitenin 33,124 MW kısmının kullanım hakkını elde ederek, bu proje için 84.631.820,00 TL katkı payı ödemeyi kabul ve taahhüt etmiş olup; söz konusu ihaleye katkı payı teklifi verirken mevcut teşvik sistemi ile yatırımda kullanılacak makine ve teçhizat için devlet tarafından kapsama dahil edilmiş bulunan teşvik unsurlarını göz önünde tutarak hareket ettiğini belirtmektedir.
Anılan ihale tarihinden sonra 19/11/2015 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2015/9 sayılı Tebliğ ile “ithal güneş panelleri” ithalatta gözetim uygulaması kapsamına alınarak, kg başına 35 USD gözetim bedeli belirlenmiştir. Ayrıca, dava konusu edilen Tebliğ hükmü ile “ithal güneş panelleri”nin yatırım teşvik kapsamından çıkarılmasına dair düzenleme getirilmiştir.
Davacı tarafından, yapılan düzenlemeler sonucunda, projesinin kapsam dışında bırakılacağı, teşvik belgesi ile sağlanan haklardan yararlanamayacağı, yapılacak güneş paneli ithalatı gözetime tabi tutulacağından mal bedeli kadar Katma Değer Vergisi ödemek zorunda kalacağı için taahhüt ettiği miktarı ödemesinin ve projeyi tamamlamasının imkansız hale geleceği ve bu durumun kazanılmış hak ilkesine aykırılık oluşturacağı ileri sürülerek, 2016/2 sayılı Tebliğin 2. maddesinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
Anayasa’nın 166. maddesinde, “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir.
Planda milli tasarrufu ve üretimi artırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım ve istihdamı geliştirici tedbirler öngörülür; yatırımlarda toplum yararları ve gerekleri gözetilir; kaynakların verimli şekilde kullanılması hedef alınır. Kalkınma girişimleri, bu plana göre gerçekleştirilir.” hükmüne yer verilmiştir.
14/05/1964 tarihli ve 474 sayılı Gümrük Giriş Tarife Cetveli Hakkında Kanun’un 2. maddesi, 29/06/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un ek 3. maddesi, 31/05/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun ek 2. maddesi, 25/10/1984 tarihli ve 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 13. ve geçici 30. maddeleri, 03/06/2011 tarihli ve 637 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 11. ve 26. maddeleri ile 13/06/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 32/A maddesi hükümleriyle Bakanlar Kuruluna verilen yetkiye istinaden, Anayasanın yukarıda aktarılan hükmü doğrultusunda belirlenen kalkınma planlarındaki hedefler gözetilerek, 19/06/2012 tarih ve 28328 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulan, 15/06/2012 tarihli ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının Eki Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’ın “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “(1) Bu Kararın amacı; kalkınma planları ve yıllık programlarda öngörülen hedefler doğrultusunda tasarrufların katma değeri yüksek yatırımlara yönlendirilmesine, üretim ve istihdamın artırılmasına, uluslararası rekabet gücünü artıracak ve araştırma- geliştirme içeriği yüksek bölgesel ve büyük ölçekli yatırımlar ile stratejik yatırımların özendirilmesine, uluslararası doğrudan yatırımların artırılmasına, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılmasına, kümelenme ve çevre korumaya yönelik yatırımlar ile araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” kuralı yer almış; “Teşvik sistemi ve destek unsuları” başlıklı 4. maddesinde, teşvik sistemini oluşturan ve dört başlık altında toplanan teşvike konu yatırım grupları ile bu yatırımlar kapsamında uygulanacak destek unsurları düzenlenmiş; “Teşvik belgesi düzenlenmesi” başlıklı 7. maddesinde, “(1) Yatırımların bu Karar kapsamındaki destek unsurlarından yararlanabilmesi için, makroekonomik programlar ve arz-talep dengesi dikkate alınarak yapılacak sektörel, malî ve teknik değerlendirmeler çerçevesinde projenin uygun görülmesi ve teşvik belgesi düzenlenmesi gerekir. (2) Teşvik belgesi düzenlenmesine ilişkin müracaat tarihinden önce gerçekleştirilmiş bulunan yatırım harcamaları teşvik belgesi kapsamına alınmaz…” hükmüne yer verilmiş; “Uygulama” başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde ise, bu Kararın uygulanmasını teminen (mülga) Ekonomi Bakanlığının, uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirlemeye, talimat vermeye, makro ekonomik politikalar ve gelişen şartları göz önünde bulundurarak gerekli tedbirleri almaya ve bu yönde düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Anılan Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’ın uygulanmasına ilişkin usul ve esasları tespit etmek amacıyla Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ (Tebliğ No:2012/1) hazırlanmış ve 20/06/2012 tarihli ve 28329 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Söz konusu Tebliğ’in “Teşvik belgesi” başlıklı 3. maddesinde, “(1) Teşvik belgesi, yatırımın karakteristik değerlerini ihtiva eden, yatırımın bu değerler ve tespit edilen şartlara uygun olarak gerçekleştirilmesi halinde üzerinde kayıtlı destek unsurlarından istifade imkanı sağlayan bir belge olup Kararın amaçlarına uygun olarak gerçekleştirilecek yatırımlar için düzenlenir.
(2) Teşvik belgesinin düzenlenmiş olması teşvik belgesi kapsamında gerçekleştirilecek yatırımlarla ilgili olarak diğer mevzuat gereği kamu kurum ve kuruluşlarından alınması gerekli izin ve ruhsat gibi belgelerin verilmesi gerekliliğine mesnet teşkil etmeyeceği gibi söz konusu belgelerin temin edilmesi gerekliliğini de ortadan kaldırmaz.” kurallarına; “Teşvik belgesi kapsamında değerlendirilmeyen harcamalar” başlıklı 8. maddesinin 2. fıkrasında ise, “(2) Teşvik belgesi kapsamında;
a) Kararın 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında belirtilenler hariç olmak üzere ham madde, ara malı ve işletme malzemesi,
b) Kullanılmış yerli makine ve teçhizat,
c) Karayolu nakil vasıtaları ve her türlü binek araçları (sağlık ve belediye hizmetlerinde kullanılan araçlar, trafiğe çıkamayacak nitelikte olup apron veya limanda kullanılan araçlar ve madencilik ve hazır beton yatırımlarında kullanılan araçlar ile Kararın 9 uncu maddesinin yedinci fıkrasında belirtilen araçlar hariç),
ç) Havayolu ile yük ve/veya yolcu taşımacılığına yönelik yatırımlar dışındaki diğer yatırımlar için uçak ve helikopter,
d) Porselenden, seramikten ve camdan mamul sofra ve mutfak eşyası,
değerlendirmeye alınmaz.” kurallarına yer verilmiştir.
Yukarıda anılan Tebliğin 8. maddesinin 2. fıkrasına, dava konusu değişiklik ile “(e) Yurt dışından temin edilecek güneş panelleri” hükmü eklenmek suretiyle söz konusu harcamaların, teşvik belgesi kapsamında değerlendirmeye alınmayacağı kabul edilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Anayasa’nın 166. maddesine göre oluşturulan kalkınma planlarındaki hedeflerin gözetilmesi suretiyle ve dayanağı mevzuatta Bakanlar Kuruluna tanınan vergi ve sigorta primlerinde istisna, muafiyet, indirim, destek uygulama ve yatırımlar için taşınmaz tahsis (irtifak hakkı veya kullanım izni tesis) etme yetkilerine istinaden 15/06/2012 tarihli ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar yürürlüğe konulmuş olup; söz konusu Kararın, yukarıda aktarıldığı üzere, anayasal ve yasal dayanakları bulunduğunda ve Bakanlar Kurulunun anılan düzenlemeyi yapmaya yetkili olduğunda duraksamaya yer yoktur.
Anılan Bakanlar Kurulu kararının 27. maddesinde, (mülga) Ekonomi Bakanlığının, bu Kararın uygulanmasını teminen uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirlemeye, makro ekonomik politikalar ve gelişen şartları göz önünde bulundurarak gerekli tedbirleri almaya ve bu yönde düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu açıkça düzenlendiğinden; davalı Bakanlığın, Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırladığı ve yatırımcılara teşvik belgesi kapsamında verilen destekler ile tanınan kolaylıklara ilişkin ayrıntıları açıkladığı 2012/1 sayılı Tebliğ ile bu Tebliğde değişiklik yapan dava konusu 2016/2 sayılı Tebliği düzenleme ve yürürlüğe koyma yetkisi bulunduğu, söz konusu düzenlemenin içeriğini belirlemede de, makro ekonomik politikalar ve gelişen şartları göz önünde bulundurmak suretiyle takdir yetkisini haiz olduğu açıktır.
Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin 2012/1 sayılı Tebliğ’in ilk halinde, yurt dışından ithal edilecek güneş panellerine yönelik herhangi özel bir düzenlemeye yer verilmemek suretiyle söz konusu harcamalar, Bakanlar Kurulu kararının 4. maddesinde sayılan teşvik sistemine dahil yatırım gruplarından birinin kapsamına girmesi kaydıyla, teşvik belgesi düzenlenebilecek yatırımlar arasında kabul edilmiş iken; dava konusu 2016/2 sayılı Tebliğin 2. maddesiyle, 2012/1 sayılı Tebliğ’in 8. maddesinin 2. fıkrasına, “(e) Yurt dışından temin edilecek güneş panelleri” bendi eklenmek suretiyle söz konusu harcamaların, teşvik belgesi kapsamında değerlendirmeye alınmayacağı öngörülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden; davalı Bakanlığın, dava konusu bendi, 19/11/2015 tarihli ve 29537 sayılı Resim Gazete’de yayımlanan 2015/9 sayılı İthalatta Gözetim Uygulanmasına İlişkin Tebliğ ile getirilen 8541.40.90.00.11 gümrük tarife ve istatistik pozisyonunda yer alan “güneş pili (solar) (bir modül halinde birleştirilmiş veya panolarda düzenlenmiş olsun olmasın) (Yalnız güneş panelleri)” tanımlı eşyadan, birim gümrük kıymeti 35 ABD Doları/net kg’den aşağıda olanların gözetim belgesine tabi olarak ithal edilebileceğine yönelik düzenlemeyi desteklemek amacıyla eklediği anlaşılmış olup; makro ekonomik politikaları ve gelişen şartları göz önünde bulundurarak gerekli tedbirleri alma ve bu yönde düzenleme yapma görev ve yetkisi kapsamında tesis etmiş olduğu dava konusu düzenlemede hukuka, dayanağı üst normlara ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, dava konusu Tebliğin yürürlüğünden sonra davalı Bakanlık tarafından çıkarılan ve 27/08/2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/3 sayılı Tebliğle, dava konusu 2016/2 sayılı Tebliğin yayım tarihinden önce güneş panellerine yönelik başlamış yatırımlar için teşvik belgesi düzenlenmesi taleplerinin değerlendirmeye alınacağı yolunda bir geçiş hükmü getirilerek yatırımcılar yönünden ortaya çıkabilecek mağduriyetlerin giderilmesinin amaçlandığı, bu haliyle haklı beklenti ilkesine aykırı bir durumun veya hak kaybının oluşmadığı anlaşılmakla davacının bu konudaki iddialarına itibar edilmemiştir.
Bu durumda; davalı idarece, yukarıda anılan mevzuat ile verilen yetkiye dayanılarak ve bu hükümlere uygun olarak çıkarılan, üst normlarda yer alan amaca uygun olarak tesis edildiği sonucuna varılan dava konusu Tebliğ hükmünde hukuka aykırılık görülmemiştir.